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Cel PAES DE LIRA
Com a entrada em vigor da lei nº 11.706, de 19/06/20008, que alterou o chamado Estatuto do Desarmamento, surgiram dúvidas a respeito de sua influência, positiva ou negativa, em diversas profissões. Em recente texto, tratei do caso das carreiras da Receita Federal: o estudo teve boa repercussão nas respectivas entidades de classe e foi publicado no informativo do SINDIRECEITA.
Os guardas portuários também manifestaram dúvidas e preocupações.
Não é para menos: a legislação vigente para essa categoria profissional é algo confusa, pois, ao mesmo tempo em que os coloca como vigilantes patrimoniais, impõe-lhes colaborar com os organismos policiais na manutenção da ordem e na prevenção de crimes nas zonas portuárias. Existe mesmo um movimento no âmbito da categoria para convertê-los em policiais, para tanto criando-se uma polícia portuária federal.
Começo, portanto, por aclarar a natureza jurídica dessa digna profissão, abstraindo, por necessidade de simplificação, a situação jurídica anterior à lei nº 8.630, de 25/02/1993. Essa lei, denominada Lei dos Portos é o marco inicial, na realidade jurídica contemporânea, das Guardas Portuárias e estatui, a respeito da matéria em exame, singelamente, o seguinte:
“Art. 33. A Administração do Porto é exercida diretamente pela União ou pela entidade concessionária do porto organizado.
§ 1° Compete à Administração do Porto, dentro dos limites da área do porto:
[...]
IX – organizar e regulamentar a guarda portuária, a fim de prover a vigilância e segurança do porto;”.
Isso é tudo. No entanto, um ponto crucial fica, desde logo, claro. A natureza das Guardas Portuárias, uma vez que a lei defere a sua organização e a sua regulamentação a cada Administração Portuária em particular, mesmo que seja uma administração privada (caso das concessionárias), só pode ser entendida como de vigilância patrimonial, não de polícia. Desde a edição dessa lei, a controvérsia estabeleceu-se, pois muitos viam como impraticável a atuação das Guardas, sem real competência policial, nas áreas de sua responsabilidade.
A regulamentação da lei 8.630, trazida pelo decreto nº 1.886, de 29/04/1996, em nada melhorou a situação, pois tal diploma legal simplesmente passou ao largo da questão das atribuições das Guardas Portuárias.
A esperada regulamentação veio por intermédio da Portaria nº 180, de 23/05/2001, do Ministro dos Transportes, que aprovou o Regulamento Para os Serviços de Guarda Portuária nos Portos Brasileiros, cujos pontos essenciais são os seguintes:
“Art. 2º – É da competência da Administração do Porto, dentro dos limites da sua área de responsabilidade, organizar e regulamentar os serviços de Guarda Portuária, a fim de prover a vigilância e a segurança do porto, conforme estabelece o art. 33 § 1º, inciso IX da Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993.
Parágrafo único. Entende-se por vigilância e segurança portuária todas as ações e procedimentos necessários ao desenvolvimento normal das atividades, com o propósito de prevenir e evitar atos ou omissões danosas que afetem pessoas, cargas instalações e equipamentos na área portuária.
Art. 3º – A vigilância e a segurança do porto serão promovidas pela administração do Porto diretamente ou mediante a contratação de terceiros, por meio do devido procedimento licitatório.
[...]
§2º A vigilância atuará na zona primária do porto organizado, sob coordenação da autoridade local, no que concerne ao cumprimento da legislação que regula a entrada, a permanência, a movimentação e a saída de pessoas, veículos, unidades de carga e mercadorias, bem como auxiliará a Autoridade da Polícia Federal local, no exercício de suas atribuições constitucionais, quando requisitada.
Art. 4º – A vigilância colaborará com os órgãos de segurança pública e demais autoridades que atuam na área portuária para a manutenção da ordem e a prevenção de ilícitos no interior daquelas instalações.” (grifos meus).
Observe-se que as Guardas Portuárias continuam a receber tratamento de entidades de vigilância patrimonial, tanto é (ver trecho grifado) que a Portaria defere às Administrações Portuárias a faculdade de terceirizá-las. Paradoxalmente, como se verifica dos demais trechos grifados, têm incumbência de cooperar com a Polícia Federal e outras autoridades, como força auxiliar.
A pressão da categoria para converter-se em polícia teve eco no Poder Legislativo. Tanto assim que, no processo de conversão da Medida Provisória nº 369/2007, o Congresso Nacional aprovou a lei nº 11.518, de 05/09/2007, cujo artigo 15 dispunha o seguinte:
“Art. 15. Fica o Poder Executivo autorizado a regulamentar a subordinação institucional da Guarda Portuária de que trata o inciso IX do § 1o do art. 33 da Lei no 8.630, de 24 de fevereiro de 1993, ao âmbito do Ministério da Justiça.
Parágrafo único. A regulamentação de que trata o caput deste artigo deverá prever a estruturação de um corpo de natureza policial, subordinado a um comando único, com atribuições e poderes exercidos de modo uniforme em todas as unidades portuárias.”(grifo meu).
No entanto, o Presidente da República, alegando óbices constitucionais materiais e formais, vetou o artigo em tela. De fato, o dispositivo vetado padece de inconstitucionalidade, pois viola os artigos 37, 61 e 144 da Constituição da República. Tal veto, como centenas de outros que aguardam, há anos, apreciação por parta do Legislativo, dificilmente será derrubado.
O único caminho inquestionável para a pretendida mudança de status jurídico é o da emenda constitucional. Também nesse campo houve duas iniciativas parlamentares: as Propostas de Emenda Constitucional nº 450/2005 (Laura Carneiro) e 29/2007 (Márcio França), ambas com o escopo de instituir a Polícia Portuária Federal, aproveitando em seus quadros os atuais guardas portuários. Ambas foram infrutíferas. A primeira, por encerramento de legislatura sem ter sido votada, passou ao arquivo em 31/01/2007 (artigo 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados) e, como não foi objeto de pedido de desarquivamento em prazo hábil, na atual legislatura, não mais poderá voltar à pauta (artigo 105, parágrafo único, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados). A segunda, por conter número de assinaturas inferior ao estipulado no artigo 60 da Constituição da República, foi devolvida ao autor, que não apresentou recurso em prazo hábil, ficando extinta a iniciativa.
Paralelamente, tramita o PL nº 1.215/2003, do Dep Carlos Souza, que não pretende converter as Guardas Portuárias em órgãos policiais, mas busca contornar a questão, atribuindo-lhes, não obstante a qualidade de trabalhadores celetistas de seus componentes, a função de policiamento das respectivas áreas portuárias. Apesar de haver recebido parecer desfavorável do relator, Dep Décio Lima, a matéria poderá prosperar, mas pouco mudará no que toca à qualidade funcional dos Guardas Portuários. Eles continuarão a ser uma categoria de trabalhadores portuários; não policiais.
Dito isso, vejamos, em ordem cronológica, os textos legais pertinentes à questão central deste estudo, ou seja, o porte de arma de fogo para os guardas portuários. A lei básica do tema, como se sabe, é a de nº 10.826, de 22/12/2003 (Estatuto do Desarmamento), regulamentada pelo decreto nº 5.123, de 1º de julho de 2004. Mais uma vez, não tratarei da situação anterior à vigência do Estatuto do Desarmamento, pois isso seria exaustivo e poderia tornar desnecessariamente complicado o presente texto.
Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) — incluiu as Guardas Portuárias entre as organizações que têm direito a porte de arma no Brasil. O mecanismo dessa inclusão foi a instituição do inciso VII no artigo 6º do mencionado Estatuto, que trouxe a seguinte redação:
“Art. 6º É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvo para os casos previstos em legislação própria e para:
[...]
VII – os integrantes do quadro efetivo dos agentes e guardas prisionais, os integrantes das escoltas de presos e as guardas portuárias;” (grifo meu).
Queiram observar (veja-se o trecho grifado) que o texto da lei refere-se às organizações (as Guardas Portuárias), não às pessoas. Isso foi, provavelmente, mero lapso semântico, mas, de todo modo, a redação do § 2º do mesmo artigo afastou qualquer dúvida de que o porte de arma de fogo ficava deferido aos integrantes das Guardas Portuárias, em face da seguinte redação (já atualizada pela legislação posterior, especialmente a lei nº 11.706, de 19/06/2008):
“§ 2º A autorização para o porte de arma de fogo aos integrantes das instituições descritas nos incisos V, VI, VII e X do caput deste artigo está condicionada à comprovação do requisito a que se refere o inciso III do caput do art. 4º desta Lei nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei.” (grifo meu).
Trata-se, pois, de direito inquestionável, mas não absoluto, pois que condicionado ao cumprimento da exigência mencionada, ou seja, a comprovação de capacidade técnica e de aptidão psicológica para o manuseio de arma de fogo. Tudo isso, frise-se, na forma do regulamento da lei, que foi baixado por intermédio de decreto presidencial, como segue.
Decreto nº 5.123/2004 — regulamentou o porte de arma de fogo para o pessoal das Guardas Portuárias nos seguintes termos (já atualizados pelo decreto nº 6.146, de 03/07/2007):
“Art 1º
[...]
§ 1o Serão cadastradas no SINARM:
I – as armas de fogo institucionais, constantes de registros próprios:
[...]
e) dos integrantes do quadro efetivo dos agentes e guardas prisionais, dos integrantes das escoltas de presos e das Guardas Portuárias;” (grifos meus).
Deste primeiro dispositivo, verifica-se que a legislação defere às Guardas Portuárias uma dotação própria de armas de fogo. Obviamente, não um arsenal bélico, mas as necessárias e suficientes, em tipo, calibre e poder de fogo, ao exercício de sua destinação legal. Tais armas devem ser cadastradas no Sistema Nacional de Armas (SINARM).
“Art. 34. Os órgãos, instituições e corporações mencionados nos incisos I, II, III, V, VI, VII e X do caput do art. 6º da Lei nº 10.826, de 2003, estabelecerão, em normativos internos, os procedimentos relativos às condições para a utilização das armas de fogo de sua propriedade, ainda que fora do serviço.
[...]
§ 2o As instituições, órgãos e corporações nos procedimentos descritos no caput, disciplinarão as normas gerais de uso de arma de fogo de sua propriedade, fora do serviço, quando se tratar de locais onde haja aglomeração de pessoas, em virtude de evento de qualquer natureza, tais como no interior de igrejas, escolas, estádios desportivos, clubes, públicos e privados.” (grifos meus).
Ainda que os textos acima não sejam completamente claros, a interpretação sistêmica do conjunto legislativo formado pelo Estatuto, por seu Regulamento e pelas normas legais que tratam da destinação legal das Guardas Portuárias, anteriormente examinada, deixa manifesto que qualquer arma da dotação das Guardas Portuárias poderá ser portada pelos membros dessas instituições, em serviço. Assim sendo, se aprovada pela autoridade competente certa dotação, constituída, por exemplo, de escopetas de repetição calibre 12, tais armas poderão ser utilizadas pelos guardas em serviço, nos limites da respectiva área portuária. Isso não quer dizer que os guardas, fora de serviço, possam portá-las. O Regulamento, sem dúvida, permite o porte de pistolas e revólveres da Instituição por determinado guarda, fora de serviço, desde que a normatização interna da respectiva Guarda Portuária assim o declare, mas não o porte de armas longas, pois isso colidiria com as disposições fundamentais do Estatuto do Desarmamento.
Observe-se que o Regulamento não proíbe, cabalmente, o porte de arma da Instituição, fora de serviço, nem mesmo em locais de aglomeração, mas remete a matéria à normatização interna de cada Guarda Portuária, que poderá, evidentemente, baixar restrições ao direito de porte em tais situações. Tal restrição pode variar de nenhuma à proibição, passando por comportamentos intermediários, como, por exemplo, a comunicação obrigatória à autoridade policial militar, no caso de estádios de futebol.
Já no tocante à avaliação técnica e psicológica dos guardas portuários para manuseio de armas de fogo, imposta, como visto, pelo artigo 6º, § 2º, do Estatuto, o decreto incide em um primor de imprecisão jurídica:
“Art. 36. A capacidade técnica e a aptidão psicológica para o manuseio de armas de fogo, para os integrantes das instituições descritas nos incisos III, IV, V, VI, VII e X do caput do art. 6º da Lei nº 10.826, de 2003, serão atestadas pela própria instituição, depois de cumpridos os requisitos técnicos e psicológicos estabelecidos pela Polícia Federal.
Parágrafo único. Caberá à Polícia Federal avaliar a capacidade técnica e a aptidão psicológica, bem como expedir o Porte de Arma de Fogo para os guardas portuários.” (grifos meus).
Note-se que o caput do artigo 36 diz claramente que a capacidade técnica e a aptidão psicológica dos guardas portuários para manuseio de armas de fogo serão atestadas pelas próprias instituições a cujos quadros pertençam, embora atendendo aos requisitos estabelecidos pela Polícia Federal. No entanto, contraditoriamente, o parágrafo do citado artigo reza que tais avaliações competem à Polícia Federal.
Ora, é um absurdo aceitar que a Polícia Federal avalie — mas não ateste! — as mencionadas capacitações. Quem pode atestá-las é quem as avalia: interpretação de imperativo lógico. À evidência, trata-se de um deslize dos redatores do decreto. Assim sendo, a meu ver, deve-se aplicar ao caso uma das regras gerais do Direito: o dispositivo particular, de mesma natureza, prevalece sobre o geral. E, no caso, a regra particular é a do parágrafo, à qual, portanto, deve subsumir-se a do caput. Até que se melhore a redação do dispositivo em exame, cabe à Polícia Federal, não às Guardas Portuárias, atestar a capacidade técnica e psicológica de guardas portuários para o manuseio de armas de fogo.
Mas, afinal, a quem compete expedir documento de porte de arma de fogo a guardas portuários? Ora, a julgar pelo teor do artigo 34, acima examinado, à própria Instituição, ao menos no tocante às armas da respectiva dotação. No entanto, a imprecisão jurídica do parágrafo do artigo estende-se também a esse ponto, ao atribuir tal poder à Polícia Federal, aparentemente de modo abrangente. Sob o ponto de vista da hermenêutica, um parágrafo só pode tratar de modificar matéria de seu próprio artigo. Isto basta para demonstrar a impropriedade da redação do parágrafo único do artigo 36 do Regulamento em análise, pois a matéria do caput é relativa, exclusivamente, à avaliação técnico-psicológica e nada mais. Acredito que, se provocado, o Poder Judiciário declarará insubsistente essa parte do parágrafo.
Alternativamente, o Poder Judiciário poderá reconhecer (no parágrafo único do artigo 36) efeito apenas para o porte de arma particular de guardas portuários. Esta afirmação pode provocar polêmica, mas não tenho dúvida alguma de que o Regulamento foi escrito de molde a assegurar a cada guarda portuário também o porte de arma de defesa de sua propriedade privada. Senão, veja-se o artigo seguinte:
“Art. 37. Os integrantes das Forças Armadas e os servidores dos órgãos, instituições e corporações mencionados nos incisos II, V, VI e VII do caput do art. 6º da Lei nº 10.826, de 2003, transferidos para a reserva remunerada ou aposentados, para conservarem a autorização de porte de arma de fogo de sua propriedade deverão submeter-se, a cada três anos, aos testes de avaliação da aptidão psicológica a que faz menção o inciso III do caput art. 4º da Lei nº 10.826, de 2003.
§ 1o O cumprimento destes requisitos será atestado pelas instituições, órgãos e corporações de vinculação.” (grifos meus).
Pede-se novamente atento exame do dispositivo. Ele defere aos guardas portuários aposentados a manutenção do direito de portar arma de fogo de defesa, de sua propriedade. Ora, só pode manter um direito quem já o tem: interpretação cristalina por lógica. Assim sendo, o guarda aposentado mantém o direito de portar arma privada porque, na ativa, já dispõe de tal direito, dentro do arcabouço jurídico constituído pelo Estatuto e seu Regulamento. Frise-se que tal direito é sempre condicional, não absoluto, pois há a Instituição de atestar que o guarda interessado foi aprovado na necessária avaliação técnica (para os da ativa) e psicológica (para os ativos e os aposentados).
Finalmente, cumpre lembrar que a aquisição de arma de fogo particular por guarda portuário condiciona-se ao cumprimento de todas as exigências mencionadas no artigo 4º do Estatuto do Desarmamento, que não são objeto deste estudo.
Em resumo:
1. O porte de arma de fogo da dotação da Instituição, para o guarda portuário da ativa, em serviço, desde que aprovado em avaliação técnica e psicológica, é um direito, não uma concessão de quem quer que seja;
2. O porte de arma de fogo da dotação da Instituição, para o guarda portuário da ativa, fora de serviço, desde que aprovado em avaliação técnica e psicológica, pode ser autorizado pelo normativo interno da Instituição, mediante documento próprio;
3. O porte de arma de fogo particular, para o guarda portuário da ativa, fora de serviço, desde que aprovado em avaliação técnica e psicológica, é um direito, não uma concessão de quem quer que seja (cumpridos os requisitos, é dever da Polícia Federal expedir o documento próprio);
4. O porte de arma de fogo particular, para o guarda portuário aposentado, desde que aprovado em avaliação psicológica a cada três anos, é um direito, não uma concessão de quem quer que seja (cumprido o requisito, é dever da Polícia Federal expedir o documento próprio).